精心组织   规范操作

做好国有企业政策性关闭破产工作

湖南省财政厅

我省是资源大省,煤矿、有色金属矿山较多。长期以来，积淀了一批资源枯竭、亏损严重，生产难以为继，应退出市场的企业。自2000年以来，我省已有18户中央下放的煤炭、有色金属和军工企业实施了关闭破产并已破产终结，共安置职工79401人，其中在职职工49747人，离退休职工29654人；共核销银行呆账12000万元；移交市县政府社会职能机构和公用服务单位117个，移交职工2777人；涉及6个市24个县（市、区）政府关系协调。此外，仍有进入关闭破产法律程序的煤矿7户，需安置的在职职工28314人，离退休职工13511人，移交当地政府管理的社会职能机构75个。省属工矿企业列入国家关闭破产计划已破产终结的6户，共安置在职职工23895人，离退休职工12708人。

在中央财政大力支持和省委、省政府正确领导下，坚持以科学的发展观指导全省关闭破产工作，认真贯彻党中央、国务院关于做好资源枯竭矿山企业关闭破产的方针政策和财政部制定的有关破产企业经费测算、管理的规定，精心组织，规范操作，实现了关闭破产工作的平稳有序进行，对促进我省国有经济布局调整和经济社会全面发展，特别是在消除矿山企业亏损源，实现矿山企业扭亏脱困方面起到了积极作用。中央下放我省的原国有重点煤矿2000年亏损18074万元，2003年实现利润总额2816万元。有色企业的效益也大幅度增长。

在实施资源枯竭矿山企业的关闭破产工作中，我们的主要做法和体会是：

一、坚持以科学的发展观指导关闭破产工作

科学发展观要求正确处理好改革、发展、稳定的关系，中共中央办公厅、国务院办公厅制定了《关于进一步做好资源枯竭矿山关闭破产工作的通知》（中办发[2000]11号），国务院发出了国阅[1999]33号、国发[2002]7号、国办发[2003]2号等文件，决定对煤炭、有色、军工等困难企业实施政策性关闭破产，并在职工安置、社会职能机构移交等方面给予政策、资金上的支持。我省一大批煤炭、有色、军工等企业，资源枯竭，长期停产，亏损严重，职工生活很困难，迫切需要做好关闭破产和职工安置工作。为此，省委、省政府要求各级党委、政府和省直有关单位站在全局的高度，用发展的眼光认识矿山关闭破产工作，从贯彻党中央关于有进有退，有所为有所不为的国有经济布局战略性调整方针，从实现广大人民群众根本利益上做好这项工作，统一思想，抓住机遇，明确责任，精心谋划，充分调动各方面的积极性和主动性，形成推进矿山关闭破产工作的合力。

（一）做好政策宣传。中央关于资源枯竭矿山关闭破产政策是一项新的改革举措，只有正确掌握好政策，才能更好地保障职工利益，确保破产工作规范平稳操作。一是加强政策学习。将中央和部委有关企业关闭破产相关政策文件汇编成册，发送给有关部门、企业、市县政府，广泛宣传，提高各级政府和部门执行政策的能力。二是组织培训。我厅对有关市县财政部门和省直相关单位及破产企业先后举办了四期破产政策学习培训班，使各单位把握好政策，增强了贯彻执行政策的自觉性和严肃性。

（二）抓好贯彻执行。为认真贯彻中办发[2000]11号等文件精神，省政府制定了可行的配套政策，建立了有力的组织保障措施。一是政策保障。在进行广泛调研的基础上，省委办公厅、省政府办公厅印发了《中央在湘有色金属企事业单位下放地方管理中有关问题的通知》（湘办发[2000]34号）等文件，省政府出台了《关于中央在湘、中央下放和省属关闭破产企业下划市州实施破产的通知》（湘政发[2003]18号）和《关于加强企业关闭破产管理工作有关问题的通知》（湘政办发[2003]20号），对做好中央下放企业关闭破产工作进行了具体部署，提出了严格要求，按照属地管理原则，区别不同情况，分别由所在市政府和企业主管部门负责组织实施矿山破产。二是组织保障。矿山关闭破产工作是一项任务艰巨而复杂的系统工程，稍有懈怠，便会停滞不前；稍有不慎，便会引起动荡。因此，组织的保障、责任的落实，是推动破产工作的关键。从2000年起，对中央下放矿山企业的关闭破产工作，省政府曾先后10多次召集相关十多个厅局、有关市县政府负责人会议专题研究部署和协调关闭破产工作，下发了10多个会议纪要文件。成立了由省委副书记、省长任组长，分管企业工作的副省长为副组长的资源枯竭矿山关闭破产工作领导小组，下设由分管企业的副省长为组长的关闭破产协调小组。在省协调小组的领导下，成立了由省有关部门和有关市委、市政府主要领导为成员的关闭破产项目协调小组和企业破产清算组。破产工作领导小组逐矿具体研究部署关闭破产实施计划，及时协调解决破产中出现的各种问题和矛盾，确保了破产工作组织有力。我省涟邵矿业集团2000年组织实施的卢茅江等4个煤矿破产经验曾先后被原国家经贸委、全国总工会、国务院国资委邀请在有关会议上推介。

二、坚持严格依政策做好职工安置工作

破产工作的难点和落脚点在于妥善安置好职工。在破产操作中，我省特别注重保护职工的合法权益，坚持群众路线，全心全意依靠企业职工推进改革，严格依政策安置职工。通过认真细致的职工安置工作，把党中央、国务院的关怀送到千家万户，起到了暖人心、保稳定的效果，真正做到无情破产，有情操作。

（一）充分发挥民主与监督。为了让职工充分了解和掌握政策，把中办发[2000]11号、国务院国发[2002]7号、财政部财企[2000]631号、财企[2001]175号等政策文件，由清算组印发给职工人手一册，让职工真正懂得政策，理解、参与和支持企业关闭破产，并依政策来维护自己的合法权益。企业破产方案和职工安置方案交由职工大会或职代会讨论通过，对关系职工切身利益的重大问题，如资产处置变现、职工生活用水用电设施分离和移交当地管理等，组织职工充分讨论，在统一职工意见的基础上，再进行处理。涉及到职工工伤鉴定、提前退休和退养、全民职工一次性安置、合同制职工和混岗集体工的一次性经济补偿等坚持“三榜公示”，做到公开、公正、透明，使整个破产过程置于企业职工的监督之下。

（二）完善社会保障体系。我省的煤炭、有色金属企业职工基本养老金实行了省级统筹和社会化发放，职工医疗保险都纳入了所在市县医疗保险，建立了职工个人基本医疗保险账户。企业破产后，离退休人员的基本养老和基本医疗保险关系仍维持原来的管理体制，并将破产中提前退休和退养人员基本养老关系纳入省级统筹，基本医疗保险关系纳入所在市县医疗保险。对此，破产企业职工很满意。对于随同矿山企业破产的集体企业职工，按照中办发[2000]11号文件规定，不属于破产中安置补偿的对象。但企业破产后，多数职工生活无来源，这部分职工反映强烈，迫切要求妥善解决他们的生活来源问题。为妥善安置这部分职工，省政府规定各市县将矿山的集体工纳入低保范围，做到应保尽保。帮助职工搞好再就业是安置职工的根本出路，根据国家有关政策精神，我省鼓励企业破产后对存在的局部有效资产由破产企业职工实行重组，安置破产企业职工，并享受下岗职工再就业同等优惠政策待遇。据统计，已破产煤炭、有色矿山企业利用部分剩余有效资源重组了新的股份制民营企业15个，共安置职工5433人，多数重组企业经营状况良好，职工收入增长，2003年实现利润1750万元，实现税金865万元，职工人平年收入达到12600元。对企业破产后涉及职工利益的历史遗留问题，我厅会同省劳动保障等有关部门认真调查研究，提出可行意见呈报省政府审定后予以解决。桃林铅锌矿原兴办的集体企业附属总厂有767名退休集体职工，其中女职工755人（70岁左右的498人），1995年前参加了临湘市养老保险，后因体制改革等原因脱保，多年来这些集体工不断上访，要求继续享受养老保险待遇。这部分人员生活十分困难，在面临铅锌矿整体破产的时候，他们更强烈要求解决退休养老金的问题，以致集体围攻矿部，阻止矿山破产的启动。经过调查研究，从尊重历史出发，经报省政府同意，省财政另行筹资1840万元，一次性缴足这部分职工十年养老金，由矿山所在市政府纳入养老保险体系，养老金实现社会化发放。这个问题解决后，矿山很快启动了破产，附属总厂退休集体工深表感谢党和政府的关怀。

（三）建立社区管理机构，为破产矿山职工提供良好环境。资源枯竭矿山企业位于比较边远偏僻山区，属于独立生活区，破产前生产生活为一体，破产后职工由“单位人”变成“社会人”，需要提供社区管理和服务。为保证社区工作的开展，在第一批煤炭、有色矿山破产时，按离退休管理对象的6‰配备管理人员成立了留守处，代行离退休管理和社区管理的双重职能。但体制不顺，职能不符，既没有过去企业的经济实力，又没有基层政权的管理手段和职能。面对破产矿区出现的诸多问题难以全面、有效管理，职工管理出现“真空”。对此，省委、省政府高度重视，组织了由省委办公厅、省政府办公厅、省民政厅等部门的联合调查组，逐个矿区调研，提出了解决破产矿山社区管理的可行办法，随后省委、省政府下发了关于加强破产矿山社区管理的文件，规定：破产企业社区管理坚持职能归并为主、新建社区管理机构为辅的原则，充分利用现有的各级基层行政机构，就近归并；地处偏僻地区且管理相对独立的大型独立矿山企业关闭破产后，设立新的社区管理机构；同时明确社区管理机构是当地政府的派出机构，依据授权行使管理职能，所需经费纳入所在市县财政预算。据此规定，我省破产矿山企业的17个代管机构或留守处成建制移交给了当地政府改按社区管理机构管理。社区机构的完善，为矿区职工的生产生活和社会治安管理等方面的工作提供了有利条件，优化了矿区环境，保持了矿区社会稳定。

三、坚持以稳定为大局确保破产工作顺利实施

稳定是做好矿山破产的前提，省委、省政府始终把稳定放在首要位置，层层落实责任，形成防范机制，在实施矿山关闭破产中，未发生大的不稳定问题。

（一）领导重视，明确责任。省委、省政府明确：破产矿山所在的党委、政府主要领导是矿山破产稳定第一责任人，矿山企业主管部门是问题处理的主要责任人，各司其职，各尽其责，不允许有失职行为，并要求把关闭破产的矿山，作为确保社会治安的重点地区，为矿山关闭破产创造良好的外部环境。一是领导重视。对出现不稳定的苗头矿山，省政府领导实行现场处理，及时化解矛盾。例如，资兴矿业集团公司所属的唐洞煤矿在实施破产中，少数混岗集体职工要求按全民职工标准安置，引发矿领导和职工冲突，省长周伯华到现场与这些职工进行对话交流，政策宣传，及时化解了矛盾。又如，桃林铅锌矿周边农民要求企业给予农田受损补偿，与矿职工发生冲突，出现堵塞京广铁路运输的问题，副省长郑茂清及时赶赴现场，指导当地政府做好宣传解释工作，疏散了农民，平息了闹事。二是做好防范预案。破产矿山紧紧依靠当地党委、政府，对重点稳定隐患事先进行排查，制定预防和处理措施，矿区和所在市县层层建立信息反馈制度，及时发现和掌握情况，化解矛盾。同时从严打击了煽动闹事的极少数别有用心的人，有效地维护了矿区社会稳定，保障了矿山破产顺利实施。

（二）做好职工信访接待工作。矿山关闭破产涉及职工切身利益，原来隐藏的诸多历史问题和矛盾，逐渐激发出来，如不及时处理，容易造成不稳定。对此，省委、省政府要求各破产企业、省直有关单位和当地政府做好职工来信来访工作，特别是在企业破产的矿区，对职工来访做到不含糊、不拖拉、不积聚。据有色已破产7矿统计，累计接待来访人员6000多人次，处理来信200多份，整理出各类问题158件，做到了事事有答复，件件有回音。信访工作的周密布置，宣传了政策，得到了广大职工对破产工作的理解和支持。

四、坚持以资金管理为核心加强监督

按中央政策规定，中央下放已实施破产的18户企业破产总费用抵减资产变现收入和亏损补贴基数后，中央财政先后一次性补助破产缺口资金共185300万元，省属已破产工矿企业6户，省财政预算安排补助资金45000万元，管好用好该项补助资金，是财政部门的重要职责，是做好企业关闭破产工作特别是职工安置工作，维护社会稳定的重要任务。我厅会同省直有关单位始终把管好用好破产补助资金落实到企业破产的全过程，监督企业严格依政策标准和范围安排使用资金，不开政策之外的任何口子。中央财政补助的18个矿山企业资金，已经过财政部驻湘专员办和国家审计署长沙特派员办审计检查，均未发现违纪违规问题。我厅主要从以下方面做好对补助资金的监管。

（一）认真审查矿山破产费用测算方案。凡经全国企业兼并破产和职工再就业工作领导小组批准进入破产程序的企业，我厅会同省劳动和社会保障厅先组织企业负责人、劳资和财会部门人员、企业主管单位以及有关市县财政部门的有关人员学习国家政策和财政部费用测算规定，对编制费用方案提出具体要求，按时报送费用测算方案。我厅对矿山费用测算方案逐个项目进行审核，重点审核各类职工人数、上年度工资水平和拖欠职工工资是否属实，审核费用的计算是否按财政部规定标准，审核有关附件的证明材料是否真实有效。同时，发现问题及时纠正，如审核出街洞煤矿多报一次性安置职工149人，宝源煤矿将当年新发生的拖欠职工工资269万元计入费用测算方案中，及时自行作了调减处理。对矿山破产费用的认真细致的审核工作，有效地促进了财政部关于破产费用补助政策的落实，严肃了财经纪律。

（二）严格资金管理制度。为提高破产补助资金使用效率，加强监督管理，根据财政部的要求，我厅制定了《关闭破产补助资金管理办法》，《办法》规定：对财政补助的关闭破产补助资金实行专户存储，专账核算，专款专用；严格使用范围和标准，不得超出国家政策规定，提高支出标准；严肃财经纪律，对违反资金使用规定，截留、挤占、挪用、虚报冒领的，追究有关责任人和当事人的责任；破产终结后企业主管单位必须及时书面报告全面破产工作总结，报告资金使用情况。

（三）积极推进破产进程。为加快破产启动工作，提高资金使用效率，由我厅会同省经委、劳动保障、国资等部门，到企业和企业所在市县政府听取意见，共同研究制定破产实施方案，及时协调解决有关问题。特别是在矛盾较为突出的社会职能机构移交方面，与当地政府共同研究，明确交接双方的责任，督促签订移交协议，加快了社会职能移交进度，减轻了企业费用负担。

（四）分类划拨资金。对财政安排的破产补助资金，按不同的资金使用管理渠道，分别拨付到相关账户。企业破产清算组在银行设立破产资金专门账户，省财政将破产清算、职工安置、拖欠职工工资等方面资金直接拨入清算组专户；省财政厅和省劳动保障厅共同设立了养老保险财政专户，基本养老及统筹外费用，以及退养人员费用一次性拨入该专户；社会职能机构移交补助费用和基本医疗保险费用一次划拨到所在市财政局，由市财政局实行专户储存，按季拨付给社会职能机构的用款单位，基本医疗保险费拨入职工医疗保险账户。按照资金的用途划拨补助资金，杜绝了中间截留资金的现象，有效掌握了资金的流向，促进了补助资金的安全与合规使用。

（五）加强监督和检查。按照资金的不同流向，职工安置费用数额较大，支付的费用项目较复杂，我们重点会同有关市财政部门对该项资金进行了跟踪检查，对出现的违规使用资金问题及时予以纠正。资兴矿业集团从所属关闭破产的3个矿山职工安置费中垫支了1243万元作他用，影响了部分职工及时安置，出现不稳定现象，我们发现后责成资兴矿业集团及时筹集资金归还了垫支的资金，解决了职工安置中经济补偿金不能及时兑现的问题。在检查中还发现潘家冲铅锌矿出现破产清算组随意拆设账户，将职工安置费从专户中划出的问题，我厅果断予以了纠正，及时将划出资金追还到专户，并对责任人提出了严肃批评教育，坚决杜绝类似情况再次发生。

（六）实行考核评比。为督促企业主管单位和相关市州财政部门做好矿山关闭破产工作，严格管好用好破产补助经费，我厅从2001年起，将管好用好中央财政补助的破产企业资金列入年度财政企业工作目标进行考核评比，设立资金管理单项奖，对获奖单位给予通报表彰和适当奖励，对资金管理较差的单位给予通报批评。这项措施增强了市县财政部门和省直单位管好用好资金的责任感和积极性，提高了资金使用效率。