建立国有资产经营预算制度

完善财政预算管理体系

湖北省财政厅

党的十四届三中全会《关于建立社主义市场经济体制若干问题的决定》明确指出：“要建立政府公共预算和国有资产经营预算，并可以根据需要建立社会保障预算和其他预算”。1995年，国务院发布的《中华人民共和国预算法实施条例》进一步规定，各级政府预算分为政府公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算和其它预算。1998年全国财政工作会议上要求：“力争建立起与社会主义市场经济基本适应、相对规范的包括公共支出预算、国有资产经营预算和社会保障预算在内的预算管理体系”。2000年全国财政企业工作会议也指出：“国有资本预算是国家预算的重要组成部分，是公共财政框架下企业财务管理工作的结合点，也是今后企业工作的立足点”。根据这些精神和要求，从2001年开始，我们开展了建立国有资产经营预算制度的研究、探索工作，选择部分地方进行试点，并在全省逐步推广、扩大。经过几年的不懈努力，我省国有资产经营预算管理制度建设摸索了一些经验，现将我们的做法汇报如下：

一、国有资产经营预算试点情况

在开展国有资产经营预算试点过程中，我们以国家关于建立国有资产经营预算的要求为根据，以改革创新为动力，以规范运作为原则，以构造适应新形势需要的企业财务管理体系为目标，边摸索、边实践、边完善，扎实开展国有资产经营预算试点。

（一）国有资产经营预算的范围和内容

为了规范国有资产经营预算试点工作，保证国有资产经营预算的完整性、统一性、科学性，我们通过调查，研究制定了《关于试编国有资产经营预算试点有关问题的意见》，并下发试点单位执行。《意见》对试编国有资产经营预算范围、内容、原则、程序等方面提出了明确的要求。主要是做到“三个统一”、“两项实施”：

1、关于“三个统一”。第一，统一国有资产经营预算编制执行范围，不能自行缩小或扩大执行范围。从国有资产经营预算单位看，凡财政管理的企业，都要纳入编制范围，包括国有工业、交通、物资等。确属特殊原因，一时难以纳入国有资产经营预算的单位，都要创造条件，纳入编制范围。第二，统一国有资产经营预算编制执行内容。凡与企业资产与财务管理有关的资金、收益及支出，都要纳入国有资产经营预算统一管理。按此原则，国有资产经营预算收入主要包括四个方面：（1）从政府公共预算中，分离出包含的国有资产经营预算收入，即，财政一般性预算安排的用于国有资本方面的支出，包括资本金拨款、企业挖潜改造资金、科技三费、技术改造贴息等；（2）分割在政府有关部门管理的预算外资金，集中纳入国有资产经营预算，即政府性基金收入，包括电力建设基金、养路费、散装水泥发展基金等；（3）分散在国有及国有控股企业应上缴而未上缴的国有资本收益，包括国有企业应上缴的税后利润、公司制企业中按政府出资比例计算分享的税后利润、股份制有限公司中国家股应分得的股利、国有企业产权转让收入、公司制企业国有股权转让收入、非国有企业占用国有资产应上缴的收益、其他法律、行政法规规定的国有资本收益。（4）除上述以外其他合法性收入，包括国家政策规定的减免返的各项税收、政府债务资金安排等。相对应的，国有资产经营预算支出也主要包括四个方面：（1）财政一般预算安排的支出，包括预算安排的资本金拨款支出、企业挖潜改造资金支出、科技三费支出等；（2）政府性基金支出，包括电力建设基金支出、养路费支出、散装水泥专项支出等；（3）国有资本经营收入支出；（4）其他合法性政府支出。第三，统一国有资产经营预算科目。为便于试点单位进行具体操作，围绕试点的目标和要求，编制了一套系统的国有资产经营预算一级收支科目，试点单位可以结合实际，自主确定二级科目，以利于国有资产经营预算收支的统计、汇总和分析。

2、关于“两项实施”。为了使国有资产经营预算方案能在试点中真正取得成效，要求各试点市不仅财政部门要编制、实施国有资产经营预算，而且企业也必须实施国有资产经营预算。企业是国有资产经营预算的载体。为了将国有资产经营预算落到实处，从实施国有资产经营预算的第一个环节，即企业抓起。凡实行国有资产经营预算试点地方的企业，都要按照国有资产经营预算试点的有关要求，编制年度国有资本营运计划。从预算到决算、从会计凭证到会计报表、从会计核算到财务管理、从编制到人大审议批准，都要按国有资产经营预算收支科目付诸实施。

（二）国有资产经营预算试点的组织

建立国有资产经营预算制度，不是财政部门内部的事情，而是政府行为，必须进行规范化运作，纳入法制化轨道。否则，难以取得试点的成功。一是慎重选点，务求成功。经认真筛选，首先确定在襄樊、仙桃、枝江三个市进行试点。这三个市除工作基础较好，工业比较发达外，还在行政级别上属不同层次，在全省具有代表性，他们试点的做法也便于推广。通过一年多的实践，各试点市按照试编国有资产经营预算的要求，勇于创新，大胆探索，积极开展试点工作，效果较好。在总结试点经验的基础上，2002-2003年，又在全省进一步扩大试点范围。对条件具备的市、州、县（市）进一步开展实施国有资产经营预算工作。二是加强领导，组织落实。各试点市建立了专门的工作机构，明确了政府及财政部门负责人担任试点机构的领导，成立了工作班子；三是联系实际编制国有资产经营预算方案。各试点市在认真调查研究、摸清情况的基础上，制定了可行性试点方案，并按要求报省厅进行了审核；四是研究制定了一些相关的配套办法、制度，建立和完善了国有资产经营预算制度体系，保证了试点工作的规范运行；五是法定工作程序到位。各试点市坚持按程序、依法办事，将国有资产经营预算试点方案报同级政府审核通过，并经同级人大批准后执行，从而增强了国有资产经营预算的严肃性、权威性、强制性。

（三）国有资产经营预算试点的管理

在建立国有资产经营预算制度过程中，坚持两手抓，一手抓预算方案的编制，一手抓预算方案的执行、管理，做好跟踪服务、指导工作。一是抓好国有资产经营预算试点的调查研究，增强工作指导的准确性。为了掌握国有资产经营预算试点开展情况，及时了解工作进展，国有资产经营预算方案批复后，省厅有计划、有重点、有步骤的深入到试点市、企业，了解问题，分析原因，研究解决问题的具体办法；二是抓好国有资产经营预算制度的建立、完善，增强试点工作的规范性。针对调查中发现国有资产经营预算试点中存在的“四重四轻”现象，即：重单个单位国有资产经营预算的编制，轻系统国有资产经营预算的编制；重国有资产经营预算收入管理，轻国有资产经营预算支出管理；重国有资产经营预算的编制，轻国有资产经营预算的执行；重国有资产经营预算的实践，轻国有资产经营预算理论研究的问题，及时制定、印发了进一步做好国有资产经营预算试点工作的意见，对国有资产经营预算试点范围、预算执行、制度办法、监督管理、报表分析等方面进一步作了明确具体的要求，以保证国有资产经营预算试点工作沿着正确的轨道运行。三是抓好国有资产经营预算的执行。国有资产经营预算不是报人大审议通过了就完事，关键是重在执行。否则，同样会流于形式。强调试点单位必须按政府、人大批准的方案认真抓好落实执行工作。对不符合规定的做法，坚决予以纠正，使试点工作真正落到实处。在对试点单位进行调查时，发现部分企业国有资产及其收益的处理不符合试点方案的要求，造成国有资产及收入流失。针对这种情况，及时向省政府写出了调查报告，得到了省政府主要领导的肯定。并针对问题，专门发文予以纠正。既积极支持、推动了企业改革，又使试点工作规范有序进行，国有资产的合法权益得到有效维护。四是及时抓好国有资产经营预算试点的检查总结，增强工作指导的科学性。为了解国有资产经营预算试点工作进展情况，推进国有资产经营预算试点工作顺利进行，2003年9月，我们在洪湖市召开了全省国有资产经营预算试点工作现场会议，国有资产经营预算试点市、县有关负责人参加会议。认真分析总结国有资产经营预算试点做法，取得的成效，存在的问题及原因，研究了需采取的措施。通过这次会议，各试点市进一步统一了思想，提高了认识，清晰了思路，明确了任务，对试点工作起到了很好的促进作用。

二、国有资产经营预算试点效果

三年多来，国有资产经营预算试点工作积累了一些有益的经验、做法，也取得了初步成效，为逐步建立起国有资产经营预算管理体系摸索了路子。

（一）通过实施国有资产经营预算，有利于加大企业财务管理工作力度

国有资产经营预算通过人大法定程序，提高了企业财务管理工作地位，扩大了社会影响，增添了国有资产经营预算的权威性，增强了预算的执行效果。具体表现在三个方面：第一，国有资产经营预算具有合法性。国有资产经营预算经过同级政府审核，并报同级人大以法定形式通过，既具有法制性，又可做到依法行政。第二，国有资产经营预算收入具有相对的稳定性。国有资产经营预算以国家法律的形式通过，从而能够保证其有稳定的收入来源，确保预算收入的及时足额完成。第三，国有资产经营预算支出具有规范性。国有资产经营预算各项支出，以增加国有资本再投入为重点，并保证了支出的及时、完整到位，做到专款专用，有效地预防和制止了挪用、截留预算支出现象的产生，为提高财政资金使用效益奠定了基础。从我省国有资产经营预算试点情况看，仅仙桃、枝江市当年国有资产经营预算收入达9958万元，其中，财政一般预算安排3516万元；政府性基金收入396万元；国有及国有控股企业上缴的国有资本收益5683万元；其他收入363万元。相对应的，国有资产经营预算完成支出9840万元，当年国有资产经营预算结余118万元。

   （二）通过实施国有资产经营预算，有利于发挥财政职能，支持国有企业改革，促进经济发展

通过实施国有资产经营预算，促进了国有企业改革，在当前企业改革中出现的“三个转变”，即企业转换经营方式，职工转变身份，企业产权转变性质，有效地维护国家所有者的权益，提高了财政部门的管理水平。既提高了国有资本的营运效益，又促进了当地经济发展。我省国有资产经营预算试点之一的枝江市，在建立国有资产经营预算中，大力支持国有企业产权制度改革，规范转换企业经营机制，加强企业管理，增强了企业活力，促进了国有企业的整体搞活，推动了全市经济发展。全市39户工业企业，经济效益明显提高。国有资产经营预算试点当年完成销售收入、实现利润分别比试点前增长24％和22.4％。

（三）通过实施国有资产经营预算，有利于提高国有资本整体管理水平

国有资产经营预算的实施，强化了国有资本投入、营运、收益全过程的监督管理，确保了国有资本的安全、完整、保值增值。一是强化了国有资本投入的管理。通过国有资产经营预算，对国家安全性、垄断性、公益性和命脉性的领域，增大了国有资本投入力度，保证了国有资本较其他资本不可替代的作用。同时，国有资本重点用于国家扶持、发展的产业，增强了国有资本的安全性。二是强化了国有资本营运过程的管理。通过实行国有资产经营预算，加大了企业合并、分立等改革改制过程中国有产权评估、界定、转让、股权置换的监督，有效地防止国有资产流失，维护了国家合法权益。三是强化了国有资本收益的管理。按财政政策制度规定，坚持同股同权同利原则，分配企业经营成果；监督企业依法向投资者分配税后利润；按国家规定程序，收缴各项国有产权收益，使国有资产保值增值由可能变成现实。

（四）通过实施国有资产经营预算，有利于社会保障事业的发展

按国家有关社会保障政策规定的精神和要求，国有资产收益还可用于国有企业下岗职工安置，补充社会保障基金。这些都将直接或间接的支持国有企业的改革，促进国民经济健康发展，保证社会政治经济稳定。

三、进一步做好国有资产经营预算工作的打算

从目前国有资产经营预算试点工作情况看，进展顺利，初步达到了预期效果。但由于试点工作的复杂性、理论性、超前性以及工作中存在的不足，在实践中也出现一些不尽人意的问题。突出表现在：一是国有资产经营预算体系不完善。从目前各试点市国有资产经营预算编制范围看，大部分地方只涵盖了工业、交通、物资企业，而占国有资产相当比重的国有商业、粮食、农业等行业，没有纳入预算编制、执行范围；从国有资产经营预算编制级次看，各试点市都局限在市、县直部分，所属区、县、乡未纳入编制范围；从国有资产经营预算收入项目看，部分试点市未将国有资产营运收入，诸如股权转让、资产处置收入纳入国有资产经营预算。二是一般预算安排的国有资产经营预算资金不到位。一般预算要么没有安排国有资产经营预算收支，要么安排了也是列收列支，难以落实。三是政府性基金到位难。政府性基金在纳入国有资产经营预算前，已纳入财政综合预算，参与了当年的财政收支平衡。从实践中看，要将其纳入国有资产经营预算困难较大。四是部分试点市国有资产经营预算方案还未通过法定程序审批。部分地方国有资产经营预算方案尽管上报政府审批，但未经同级人大审议批准，试点工作的法定程序未完全到位。这些问题，需要在今后的工作中不断完善、改进，主要做好以下几方面的工作：

(一)进一步统一国有资产经营预算编制执行范围

凡进行国有资产经营预算试点的地方，要按要求开展试编国有资产经营预算工作，不能自行缩小或扩大执行范围。从国有资产经营预算单位看，凡财政管理的各类国有及国有控股、参股等企业，原则上都要纳入编制范围。凡未纳入国有资产经营预算的单位，都要创造条件，纳入编制范围；从国有资产经营预算项目看，凡属国有资产经营预算收入，重点是国有股利收入、国有产权转让收入、国有资源处置收入等，都要纳入国有资产经营预算；从国有资产经营预算级次上看，要逐步将区、县所属企业纳入国有资产经营预算编制范围，保证国有资产经营预算的完整性、统一性、科学性。

（二）积极研究完善国有资产经营预算配套制度办法

各试点市在实际工作中，除按省厅编制国有资产经营预算总的要求执行外，还要结合本地实际，积极研究和制定与之相配套的办法、实施细则，完善国有资产经营预算体系，为在全省推行国有资产经营预算，探索成功经验。

（三）要加强国有资产经营预算的监督管理

加强管理是保证国有资产经营预算落到实处的重要途径，重点做好国有资产经营预算的日常监督管理工作。一是编制国有资产经营预算要与企业财务管理工作相结合。通过实行国有资产经营预算，带动、促进企业财务管理工作的全面开展；二是将国有资产经营预算的编制与执行相结合。根据方案，有计划、有重点、有步骤的深入企业，调查情况，分析问题，提出办法，确保执行到位；三是组织国有资产经营预算收入与规范支出相结合，保证完成全年收入任务。要加强国有资产经营预算资金使用的监督管理，保证国有资产经营收入，按全新思路确保资金使用效果。

（四）编报国有资产经营预算报表，搞好预算收支分析工作

编制国有资产经营预算报表，能及时、全面反映国有资产经营预算完成进度，执行情况。要根据试点情况，修改、完善国有资产经营预算报表指标，建立国有资产经营预算报表体系；要按月编制、报送、汇总国有资产经营预算报表，真实反映国有资产经营预算试点情况；要在报表统计汇总的基础上，针对国有资产经营预算试点问题，做好分析，提出建议，完善措施。

（五）加大国有资产经营预算工作宣传，扩大社会影响

建立国有资产经营预算制度是一项全新的工作。目前试点工作虽然取得很大成效，但也要正视存在的难度，其重要原因宣传不够。要取得试点的成功，必须得到各级领导和有关部门的了解和重视，我们打算重点与高等院校、科研机构联合，进一步加大理论研究力度，并利用报纸、电台、财税杂志，加大国有资产经营预算工作宣传力度，加深社会了解，扩大社会影响，营造出建立国有资产经营预算制度的良好氛围。